Bestemmingsplan in strijd met de Europese Dienstenrichtlijn?

Publicatiedatum: 3 april 2018 12:14
Op 30 januari 2018 beantwoordde het Europees Hof van Justitie prejudiciële vragen van de Raad van State over de toepasbaarheid van de Europese Dienstenrichtlijn bij bestemmingsplannen. Jurist mr. Gerjo Bosch houdt de casus tegen het licht.

De casus in beeld

Buiten het winkelgebied van het stadcentrum van Appingedam ligt het Woonplein. Dit is een winkelgebied met zogenoemde volumineuze detailhandel: detailhandel in omvangrijke goederen. Op het Woonplein is sprake van de verkoop van meubels, keukens, woninginrichting, bouwmaterialen en auto’s. De raad van de gemeente Appingedam heeft bij besluit van 19 juni 2013 het bestemmingsplan “Stad Appingedam” vastgesteld. In artikel 18 van de planregels die horen bij dit bestemmingsplan is aangegeven dat de gronden voor ‘Detailhandel – 2’ bestemd zijn voor volumineuze detailhandel. Verder zijn ondergeschikt nog enkele voorzieningen toegestaan.

Oordeel en nadere vragen Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

De appellant, een eigenaar van verschillende winkelpanden aan het Woonplein, vindt dat de beperking om alleen detailhandel in omvangrijke goederen toe te staan (en het niet mogen vestigen van een schoen- en kledingwinkel) in strijd is met de Dienstenrichtlijn.

De Afdeling vond een discrepantie in de Dienstenrichtlijn. Aan de ene kant wordt ‘distributiehandel’ in overweging 33 van de Dienstenrichtlijn onder het begrip ‘dienst’ geschaard. Aan de andere kant valt de verkoop van goederen (het vrije verkeer van goederen) niet binnen de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn. Daarom heeft de Afdeling als eerste vraag gesteld of detailhandel in de vorm van verkoop van goederen, zoals kleding en schoenen, een dienst is  waarop de Dienstenrichtlijn ziet. Als de verkoop van kleding en schoenen inderdaad als dienst is aan te merken, vindt de afdeling het belangrijk of een voorschrift op het gebied van ruimtelijke ordening binnen de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn valt. Zo is in deze zaak bepaald dat specifieke vormen van detailhandel, zoals de verkoop van kleding en schoenen, in het perifeer gebied niet zijn toegestaan. Dit ter voorkoming van leegstand in het centrumgebied en het bevorderen van de leefbaarheid van het centrum.

Vallen genoemde voorschriften binnen de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn?

Dat hangt ervan af of de genoemde voorschriften ‘voorschriften inzake ruimtelijke ordening’ zijn. Voorschriften die de dienstenactiviteit niet specifiek regelen of daarop van invloed zijn. Maar voorschriften die de dienstverrichters bij de uitvoering van hun economische activiteit in acht moeten nemen op dezelfde manier als natuurlijke personen die als particulier handelen.” (r.o. 17.8)

Als deze voorschriften binnen de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn vallen, is het naar oordeel van de Afdeling verder van belang “[…] dat in een (op het eerste gezicht) interne situatie, waarin alle relevante elementen zich in een enkele lidstaat voordoen, niettemin de verdragsregels over de vrijheid van vestiging en het vrij verkeer van diensten kunnen worden ingeroepen in het geval de in het geding toepasselijke regeling gevolgen kan hebben die niet beperkt zijn tot een enkele lidstaat.” (r.o. 19.3) De Afdeling vindt het belangrijk om beantwoord te zien of voor het aannemen van een grensoverschrijdende situatie vereist is dat niet kan worden uitgesloten dat een (detailhandels)bedrijf uit een andere lidstaat zich ter plaatse zou willen vestigen. Of is vereist dat daarvoor daadwerkelijke aanwijzingen bestaan?

Als uit de vorige beantwoording blijkt dat alleen sprake is van een zuiver interne situatie, vraagt de Afdeling zich af “[…] of de Dienstenrichtlijn van toepassing is en kan worden ingeroepen.”

Arrest van het Europees Hof van Justitie

Het Hof van Justitie gaat in haar arrest in op de toepassing van de Dienstenrichtlijn in gevallen zoals deze. Het Hof van Justitie is van oordeel dat detailhandel in goederen als activiteit een dienst vormt waarop de Dienstenrichtlijn ziet. Ook zijn de Dienstenrichtlijn en de bepalingen over de vrijheid van vestiging van toepassing als alle relevante aspecten zich binnen één lidstaat afspelen en het daardoor een zuiver interne situatie betreft. De Dienstenrichtlijn staat specifieke voorschriften van een bestemmingsplan, dat de geografische locatie zoals specifiek het centrumgebied van niet-volumineuze detailhandel regelt, niet in de weg. Hierbij is naar het oordeel van het Hof van Justitie wel vereist dat wordt voldaan aan voorwaarden van artikel 15, derde lid Dienstenrichtlijn: noodzakelijkheid, evenredigheid en het discriminatieverbod. Nu het Hof van Justitie de prejudiciële vragen van de Afdeling heeft beantwoord, is laatstgenoemde aan zet om de antwoorden toe te passen op de onderhavige casus. En te toetsen aan de genoemde voorwaarden.

>> De verwijzingsuitspraak van de Raad van State
>> De uitspraak van het Europees Hof van Justitie


Missie van Thorbecke

Door daadkracht én in samenwerking
publieke organisaties verder brengen



Thorbecke Nieuwsbrief


Contact

088-8883000
info@thorbecke.nl