Gecombineerde toepassing onderdelen van kruimelgevallenregeling

Door: Jacqueline Dolfijn, jurist

Publicatiedatum: 5 januari 2021 10:11
Artikel 4 bijlage II Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) bevat zogenaamde ‘kruimelgevallen’. Hiermee kan op grond van artikel 2.12 lid 1 aanhef en onder a onderdeel 2 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) met een reguliere voorbereidingsprocedure, en zonder goede ruimtelijke onderbouwing, worden afgeweken van het bestemmingsplan.  Anders dan de (bij)naam doet vermoeden kunnen omvangrijke projecten met toepassing van de kruimelgevallenregeling worden vergund. Zeker, nu gecombineerde toepassing van verschillende onderdelen in beginsel ook mogelijk is. In deze blog wordt ingezoomd op verschillende aandachtspunten bij  gecombineerde toepassing van onderdelen 1 en 9 van de kruimelgevallenregeling. 

Het juridisch kader

Als een project past binnen de criteria van artikel 4 bijlage II Bor en voldoet aan de randvoorwaarden van artikel 5 bijlage II Bor, kan met toepassing van de kruimelgevallenregeling worden afgeweken van het bestemmingsplan.

Uitbreiding van een hoofdgebouw
Artikel 4, onderdeel 1, bijlage II Bor biedt de grondslag voor de uitbreiding van het hoofdbouw in strijd met het bestemmingsplan. Als de locatie waarvoor de omgevingsvergunning is aangevraagd binnen de bebouwde kom ligt, kan in principe onbeperkt uitgebreid worden. Dit is anders als de locatie buiten de bebouwde kom is gelegen. Dan mag de uitbreiding niet groter zijn dan 150m2 en is de bouwhoogte van de uitbreiding beperkt tot 5 meter.

De toepassing van onderdeel 1 van de kruimelgevallenregeling mag niet leiden tot een toename van het aantal woningen. Dit blijkt uit artikel 5, eerste lid, bijlage II Bor.

Gebruikswijziging van een bouwwerk
De grondslag voor het wijzigen van het planologisch toegestane gebruik van een bouwwerk is te vinden in artikel 4, onderdeel 9, bijlage II Bor. Deze gebruikswijziging mag gepaard gaan met eventuele bouwactiviteiten, zolang dit niet leidt tot het vergroten van het bebouwde oppervlakte of het bouwvolume. Als de locatie waarvoor een omgevingsvergunning is aangevraagd binnen de bebouwde kom ligt, maakt het in principe niet uit om welk soort gebruikswijziging het gaat. Bouwwerken die buiten de bebouwde kom liggen, kunnen met toepassing van onderdeel 9 van de kruimelgevallenregeling alleen toegepast worden voor logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers. De beperking dat het aantal woningen niet mag toenemen, is op grond van artikel 5, eerste lid, bijlage II Bor niet van toepassing op onderdeel 9 van de kruimelgevallenregeling.

Gecombineerde toepassing van verschillende onderdelen

Met de wijziging van het Bor in 2014 is het toepassingsbereik van verschillende onderdelen van de kruimelgevallenregeling verruimd. In de Nota van Toelichting bij de wijziging van de Bor (pagina 50-51) wordt het volgende gezegd over de gecombineerde toepassing van verschillende onderdelen:

“(…) Ook geldt dat de verscheidene onderdelen van artikel 4 in één omgevingsvergunning gecombineerd kunnen worden toegepast. Zo is het mogelijk om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo, tegelijkertijd omgevingsvergunning te verlenen voor een bepaald gebruik, bedoeld in artikel 4, onderdeel 9, van een bestaand hoofdgebouw en voor de bouw en het gebruik van een bijbehorend bouwwerk, bedoeld in artikel 4, onderdeel 1.”

In de uitspraken van 22 maart 2017 en 29 maart 2017 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) bevestigd dat gecombineerde toepassing van onderdelen 1 en 9 is toegestaan. Het combineren van deze onderdelen binnen één omgevingsvergunning doorkruist het wettelijke systeem niet.

Aandachtspunten en beperkingen

In de loop van de tijd is een aantal uitspraken van de Afdeling verschenen waarin verschillende aandachtspunten en beperkingen van gecombineerde toepassing van onderdelen 1 en 9 van de kruimelgevallenregeling aan bod komen. Hieronder zal kort worden ingegaan op een aantal aspecten.

Toename aantal woningen (artikel 5, eerste lid, bijlage II Bor)
In de al eerder aangehaalde uitspraak van 22 maart 2017 ging de Afdeling in op de vraag of met een gecombineerde toepassing van onderdelen 1 en 9 de beperking dat het aantal woningen niet mag toenemen (artikel 5, eerste lid, bijlage II Bor) ook van toepassing is.

In deze zaak ging het om een omgevingsvergunning voor gestapelde woningen in het bestaande gebouw, waar op grond van het bestemmingsplan bewoning door één huishouden was toegestaan. Daarnaast werd het bestaande gebouw op de begane grond uitgebreid.

De Afdeling overwoog dat in dit geval de toename van het aantal woningen voortvloeide uit de wijziging van het gebruik naar gestapelde woningen, waardoor de eis dat het aantal woningen gelijk moet blijven niet van toepassing was.

Uitbreiding bouwvolume (artikel 4, onderdeel 9, bijlage II Bor)
Uit de uitspraak van 4 oktober 2017 van de Afdeling valt af te leiden hoe het uitbreiden van het bouwvolume bij een combinatie van onderdelen 1 en 9 moet worden begrepen. De Afdeling overweegt namelijk dat met toepassing van onderdeel 9 het gebruik van het bestaande hoofdgebouw wordt gewijzigd en voor de bouw en het gebruik van het bijbehorende bouwwerk wordt afgeweken met toepassing van onderdeel 1. Hieruit kan worden afgeleid dat, de beperking dat het bouwvolume niet mag worden uitgebreid, niet in de weg staat aan de gecombineerde toepassing van onderdelen 1 en 9.

Uit een uitspraak van 13 november 2019 van de Afdeling volgt dat artikel 4, onderdeel 9, bijlage II Bor óók kan worden toegepast voor het wijzigen van het gebruik in afwijking van het bestemmingsplan indien het bouwvolume toeneemt als gevolg van bouwactiviteiten die op zichzelf in overeenstemming met het bestemmingsplan zijn.

Een vereiste voor de toepassing van onderdeel 9 is dat het moet gaan om een gebruikswijziging van een pand dat feitelijk aanwezig of vergund is. Dit blijkt uit een uitspraak van 4 februari 2020 van de voorzieningenrechter van de Afdeling. In deze zaak ging het om volledige nieuwbouw waarbij enkel werd afgeweken van het bestemmingsplan met toepassing van onderdeel 9. De conclusie van de voorzieningenrechter was dat onderdeel 9 in dit geval niet toegepast kon worden, omdat er geen sprake was van een pand dat feitelijke aanwezig of vergund is. Dit vereiste zal, gelet op de eerdere jurisprudentie (zoals hierboven besproken), ook van toepassing zijn indien onderdelen 1 en 9 gecombineerd worden.

Bijbehorend bouwwerk (artikel 4, onderdeel 1, bijlage II Bor)
Een belangrijke beperking van de gecombineerde toepassing volgt uit de uitspraak van de Afdeling  van 21 maart 2018. In deze zaak ging het om de nieuwbouw van een supermarkt in strijd met de bestemming ‘Bedrijf’ waarbij voor 70% buiten het bouwvlak werd gebouwd. Hierin is door de Afdeling geoordeeld dat het combineren van onderdelen 1 en 9 bij nieuwbouw in een vaste volgorde moet plaatsvinden, waarbij eerst beoordeeld moet worden of afwijken met toepassing van onderdeel 1 mogelijk is. De Afdeling oordeelde dat in deze zaak niet langer sprake was van een hoofdgebouw, omdat het nieuw op te richten gebouw niet strekt tot de verwezenlijking van de bestemming. Toepassing van onderdeel 1 was daardoor in dit geval niet mogelijk. 

Tot slot

Hierboven is ingegaan op de vraag wanneer gecombineerde toepassing van onderdelen 1 en 9 mogelijk is. Daarbij is ingegaan op mogelijke aandachtspunten en beperkingen die voortvloeien uit de veelal casuïstische uitspraken van de Afdeling. Een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van de kruimelgevallenregeling wordt afgeweken van het bestemmingsplan, kan alleen worden verleend als de activiteit niet in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. Dit dient het college te beoordelen.

 

 

 

Jacqueline Dolfijn

 

 

Contact

Telefoon: 088-8883000

E-mail: info@thorbecke.nl

 

 

 

Volg ons via

 

 

 

Terug naar

Missie van Thorbecke

Door daadkracht én in samenwerking

publieke organisaties verder brengen

 

 

Thorbecke Nieuwsbrief

 

Contact

088-8883000
info@thorbecke.nl